Официально

Н. В. ТАБАКОВ, академик РАТ, лауреат Государственной премии СССР, г. Тюмень

Побудительным началом к написанию данной работы стали материалы из отчёта экспертной группы № 19 «Преодоление территориальной и информационной разобщённости: развитие транспортной системы, связи и информации»
и результаты подготовки предложений по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года, доложенные 14 сентября 2011 г. руководителем экспертной группы №19 на заседании Общественного совета при Федеральном дорожном агентстве
(отчёт размещён на сайте http:// 2020 strateqy.ru).
Собственно сам материал по своему содержанию не представляет интереса и можно было не обращать на него внимания. Однако он подготовлен для Правительства РФ, публично представлен, а следовательно, оказывает определённое воздействие, в т. ч. на СМИ и формирование общественного мнения.
Экспертной группой была проигнорирована аналитическая часть весьма обширного числа различных документов, уже принятых Правительством РФ. Отметим только некоторые [1-6]. Разрабатывая предложения по актуальным проблемам до 2020 года важно было бы учесть не только уже имеющуюся характеристику состояния сети автомобильных дорог и транспортной системы, но выполнить анализ и дать оценку исполнения этих документов с целью исключения ошибочных либо декларированных предложений. Однако это не сделано. Как в материалах экспертной группы, так и в докладе принципиально представлены проблемы: большая стоимость, коррупционность и неэффективность дорожного строительства, а также предлагаемый механизм финансирования строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог. Все остальное – фрагментированный эклектизм, как бессистемный антураж к указанным проблемам. Далее преимущественно остановимся на рассмотрении указанных проблем.

Многократное завышение цен и коррупционность
Изначально отметим, что работа, которая должна определять предложения по решению актуальных проблем социально-экономической стратегии России, удивляет своим стилем, как совокупности художественных приёмов, изложения представленного материала. Отметим только часть: «общераспространённые заблуждения», «иллюзорные соображения», «Одновременно растёт всеобщая убеждённость, что дорожное строительство – самый коррупционный сегмент экономики, цены дорожных работ многократно завышены, а в целом дорожное хозяйство – это чёрная дыра экономики, нечувствительная к росту инвестиций» и т. д. Известно, что анализу всегда должна предшествовать проверка полноты и достоверности используемой информации, а не сбор «всеобщей убеждённости». И если авторы не использовали информацию о фактической стоимости строительства автомобильных дорог (а в материалах это не приведено), то следовало хотя бы указать, как они «пришли» к этой «всеобщей убеждённости». Учитывая, что в материалах говорится о многократности завышения цен, справочно отметим:
– проектирование и строительство автомобильных дорог осуществляется в соответствии с существующей законодательно-нормативной базой;
– состав разделов проектной документации и требования к их содержанию определены положением, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. №87;
– строительство, реконструкция и капитальный ремонт федеральных, региональных и межмуниципальных автомобильных дорог ведётся за счёт средств государственного бюджета и согласно ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации соответствующая проектная документация подлежит обязательной государственной экспертизе, а утверждение проектной документации и последующее строительство осуществляются только при наличии её положительного заключения.
Трудно предположить, что государственная экспертиза даст положительное заключение по проектной документации, многократно завышающей стоимость строительства. В материалах также отсутствует, даже если и предположить, что государственная экспертиза «пропустила» многократно завышенную цену – каким образом экспертная группа смогла определить истинную цену строек, что позволило ей заявить о многократности завышения. Ведь она не проверяла проектную и исполнительную документацию, не проводила контрольные обмеры по объектам строительства и т. д. Следовательно, есть все основания считать заявленное экспертной группой – бездоказательным. Вопросы коррупции здесь не рассматриваются – это криминал и, как всякое преступление, является проб-лемой не инженерного корпуса, а существующей законодательно-нормативной базы, следственных органов, прокуратуры и судов.
Рассматривая материалы, можно сделать суждение, что экспертная группа, отмечая состояние транспортной инфраструктуры, недостаточно знает проблемы строительной отрасли в целом и проектирования, строительства автомобильных дорог, в частности. Отметим из них только некоторые:
А. Разрушение проектного и научного потенциала строительной отрасли. Достаточно указать, что в России сегодня насчитывается в десятки раз больше проектных организаций, чем было в СССР, и, как правило, не располагающих квалифицированными специалистами, информационной базой и необходимым техническим оснащением.
Б. Существующая система государственного заказа не только не стимулирует повышение эффективности инвестиций в строительство, но, напротив, как правило, делает не выгодной для проектной организации разработку качественной документации, а для строительной организации реализацию инновационных технологий.
В. Кадровое обеспечение. Всё меньше остаётся специалистов, профессиональное становление которых прошло в условиях развивающейся строительной отрасли. А ведь хороший проектировщик формируется десятилетиями его работы в сильном проектном производстве. И здесь понятна высказанная в своё время заместителем председателя Главгосэкспертизы России Ю. Мельниковым озабоченность по этой проблеме «… это – страшно, так как скоро мы просто не сможем силами отечественных проектировщиков строить удобные для эксплуатации больницы, театры, музеи, учебные заведения, спортивные сооружения» (Строительная газета, №13, 29 марта 2002 г.).
Г. Нормативное обеспечение строительства. Ранее существовала определённая система нормативных документов – ГОСТы, СНиПы и т. д. (их насчитывалось десятки тысяч). Не рассматривая Федеральный закон №184-фз «О техническом регулировании», по которому, так же как и по Федеральному закону №94-фз
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», имеется обширная и очень серьёзная критика, отметим только в качестве примера следующее. Правительство РФ своим Распоряжением от 21 июня 2010 года №1047 вынуждено было утвердить перечень устаревших национальных стандартов и сводов правил, обязательных в применении, в число которых включён и один из основных документов по автомобильным дорогам – СНиП 2.05.02-85*.
В то же время частью 5 ст.42 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», уполномоченный федеральный орган исполнительной власти обязан не позднее 1 июля 2012 года провести актуализацию строительных норм и правил. Согласно Приказу Минрегиона России от
4 октября 2010 года №439 актуализацию СНиП 2.05.02-85* должен выполнить институт – Союздорнии. Но институт обанкрочен, продан без ограничений в отношении изменения профиля деятельности, а сотрудники уволены. Ликвидация Союздорнии – это не только исключение возможности выполнения профессиональной актуализации СНиП 2.05.02-85* и других документов, но потеря научно-экспериментальной базы дорожного хозяйства, возможности дальнейшего совершенствования нормативно-методической базы как в области проектирования и строительства автомобильных дорог в стране, так и соответствующих региональных сводов правил.
Градостроительный кодекс РФ значительно «сужает» объём документации, подлежащей экспертизе, а существовавшая ранее предпроектная документация (согласно СНиП 11-01-95 и СП 11-101-95) выведена из состава инвестиционного цикла в строительстве. А ведь обоснование инвестиций должно служить основанием для принятия решений о целесообразности и эффективности инвестиций в строительство, выбора земельного участка для размещения объекта и выполнения проектно-изыскательских работ. В связи с этим обоснование экономической целесообразности и эффективности использования бюджетных средств, объёмов и сроков осуществления капитальных вложений, определяемых Федеральным законом №39-фз «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений», остаются декларируемыми. Это объясняется тем, что обоснование инвестиций находится вне правового поля и неисполнение их «… не влекут правовых последствий, как не вступивших в силу, и не могут служить основанием для применения соответствующих санкций гражданам, должностным лицам, организациям» (из Обращения Государственной думы к Председателю Правительства РФ, принятого согласно Постановлению Государственной думы от 10 марта 2006 года №2883-IV ГД).
Даже не полное рассмотрение проблем указывает на наличие деструктивной направленности процесса в строительной отрасли. Не останавливаясь на рассмотрении законов и свойств систем, отметим только следующее. Если возрастание энтропии опережает информационную упорядоченность, то физические системы могут сохранять свою целостность при постоянном увеличении потребления энергии, с одновременным снижением эффективности её использования или ростом диссипации энергии. В социально-экономических системах этот процесс характеризуется возрастанием финансовых затрат на сохранность систем (а не развитие) и снижения эффективности использования финансовых средств, что, собственно, мы и наблюдаем. Но существенно здесь и другое – такая ситуация одновременно формирует и благоприятную среду для коррупции. И это экспертной группе, если она взялась решать проблемы системообразующей инфраструктуры, необходимо знать.
Не случайно состояние вопросов, связанных с разработкой и экспертизой проектной документации, строительством объектов, вызывает большую озабоченность у многих специалистов. Отметим в качестве примеров некоторые из опубликованных только в «Строительной газете»:
– В. Леушин, начальник Главгосэкспертизы России, – «Сметотворный произвол. Страшные ошибки, или «Ошибки» в проектной документации на строительство, как от них избавиться» (№31 от 2 августа 2002 г.);
– В. Шульц, заместитель начальника Главгосэкс-пертзы России, – «Безопасность объектов, её основа создаётся на стадии проектирования. Но его качество вызывает большую тревогу» (№30, 23 июля 2004 г.);
– А. Штокалов, исполнительный директор Санкт-Петербургского регионального центра по ценообразованию в строительстве, – «Хотели как лучше… новый закон затрудняет проведение подрядных торгов, достижение максимальной эффективности в строительном производстве» (№37,
15 сентября 2006 г.);
– материалы «круглого стола» в РИА «Новости» «Очень тревожный сигнал: отрасль в нормативно-правовом вакууме» (№45, 10 ноября 2006 г.);
– В. Архипов, генеральный директор Общероссийской общественной организации «Союз строительных экспертов России», – «Экспертиза проектов нуждается в совершенствовании», и
А. Грановский «Беспризорная стройнаука – в опасном кризисе» (№44, 4 ноября 2011 г.) и т. д.
Как уже указывалось, свою обеспокоенность дел в проектном производстве Председателю Правительства РФ высказывала и Государственная дума. Однако экспертная группа видит только многократность завышения стоимости как преступного умысла и коррупционности в строительстве автомобильных дорог. В целом по этой части представленные материалы с полным основанием можно считать профессионально несостоятельными. Одновременно эти материалы можно оценивать и как профессиональный приём в части искусственного переключения, сублимации внимания с основных проблем на второстепенные, ложные либо важные (например, коррупция), но не имеющие отношения к рассматриваемым проблемам, а, следовательно, направленные на переключение на них внимания и энергии населения.
Поражает здесь и лёгкость, с которой экспертная группа рекомендует любой опыт из-за рубежа «… в соответствие с практикой стран – членов ОЭСР (американской, британской, немецкой…). Возможна, к примеру, непосредственная ориентация на корпус документов США: «Highway Design Manual», «Standard Specifications for Construction», «National Highway Construction Cost Index» и т. п.» (стр. 9). На странице 10 приводится «Принятие долгосрочной программы перехода на схему «Rau-as-you-Go Tax», то есть налога по принципу «сколько едешь, столько платишь», введённую в Нидерландах с 01.01.2011 г. Рассмотрим, как пример, последнее.
Во-первых, в материалах приведена не схема, а принцип (от лат. principium – начало, основа). А схема (от греч. Schema – образ, вид, форма) в материалах отсутствует.
Во-вторых, это не налог, а плата. Ведь «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платёж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований» (п.1 ст. 8 ч.1 Налогового кодекса РФ). Иначе оплату любой покупки или услуги, следуя материалам экспертной группы, можно относить к налогам.
В-третьих, как некое доказательство в целесообразности введения такой схемы в России приведены Нидерланды. И хотя в материалах Нидерланды не названы аналогом России, но раз приведены, то экспертная группа приняла эту страну в качестве аналога. В противном случае ссылка на неё лишена какого-либо смысла. Но аналогия (от греч. Analoqia) подразумевает сходство, соответствие в отношении по каким-либо параметрам, на основе которых делается умозаключение об их сходстве по другим параметрам. При этом для повышения вероятности этих выводов необходимо, чтобы рассматриваемые объекты были подобны между собой в важных и существенных признаках. Следует также учитывать не только сходство между объектами, но и имеющиеся различия. И если данные различия связаны с признаками, которые предполагается перенести на другой объект, то этот перенос не приемлем или, в лучшем случае, носит вероятностный характер.
В материалах не приводится никаких показателей соответствия между Россией и Нидерландами (например, по площадям, природным условиям, распределению населённых пунктов, состоянию сети автомобильных дорог и транспортных инфраструктур, структурам экономик, доходам населения и т. д.), нет указания и на то, что такая работа выполнялась.
Рассмотрим это на ряде показателей, заранее оговорившись, что это очень грубое сопоставление, но экспертная группа не привела и этого. При различии более чем в 400 раз территории России относительно Нидерландов, протяжённость автомобильных дорог общего пользования на тысячу квадратных километров, или густота дорог, в России в десятки раз меньше. В то же время протяжённости дорог, приходящиеся на тысячу жителей, между Россией и Нидерландами различаются незначительно.
Рассмотрим корректность принятия Нидерландов, как аналога, по одному из существенных признаков – возможности сбора платы за пользование дорогами, определяемой в сопоставимости их объёмов, приходящихся на единицу длины дороги. В существующих условиях, когда на одного жителя в обеих странах приходится приблизительно одинаковая протяжённость дорог, возможность сбора сопоставимого объёма платы в России будет определяться, прежде всего, сопоставимостью доходов населения – в России они должны быть не ниже, чем в Нидерландах. Но густота дорог в России очень низкая, не отвечает требованиям развития социально-экономической системы страны. Так как соответствующей этому развитию густоты нет – определим её по аналогу с другими странами. Принимать её по густоте дорог в Нидерландах некорректно. Не будем рассматривать густоту дорог также и по странам, площадь территорий которых в десятки раз меньше России. Ближайшие по площади к нам страны – это Канада, Китай и США, с площадями в 1,7 – 1,8 раза меньшими. Примем как априори густоту дорог, отвечающую требованиям развития социально-экономической системы России, как в Китае (на конец 2009 года), что в 4,3 раза выше, чем существующая густота дорог в России (источник: табл. 3.2 «Транспорт России. 2009» Росстат). Подчеркнём при этом, что густота дорог в Китае практически на порядок меньше, чем в Нидерландах. В этом случае на одного жителя в России должна приходиться протяжённость дорог в 2,8 раза больше, чем в Нидерландах (проблему строительства нескольких миллионов километров дорог в данном случае не рассматриваем – об этом далее). Но тогда в России, относительно Нидерландов, где начал внедряться принцип «сколько едешь, столько платишь», житель должен и платить в 2,8 раза больше, при условии, что вся сеть автомобильных дорог будет содержаться за счёт сборов платы за проезд. Почему житель, а не тот кто «едет» –
в стоимость товаров и услуг неизбежно войдет повышение доли транспортной составляющей и расплачиваться за это будет всё население. Но и при густоте дорог в России, как в Китае, Нидерланды как аналог принципа «сколько едешь, столько платишь» можно рассматривать только если доходы жителей России будут выше не мене чем в 2,8 раза относительно жителей Нидерландов.
Для упрощения сопоставим ВВП, приходящийся на душу населения и рассчитанный по паритету покупательной способности в 2005 году (источник: табл. 27.5 «Россия в цифрах. 2008». Росстат). Так, в России ВВП оказался не в 2,8 раза больше, а в 2,9 раза меньше, чем приходилось на одного жителя Нидерландов. Это указывает на не корректность принятия Нидерландов как аналога по одному из основных признаков переноса – возможности сбора платы в России за пользование дорогами в сопоставимых объёмах, приходящихся на единицу длины дороги (в данном случае, в России, при всех прочих равных условиях, эта возможность в существующих условиях кратно, а при развитой сети дорог, как в Китае, на порядок меньше, чем в Нидерландах). Вновь подчеркнем, что это очень упрощённое представление неправомерности необдуманного копирования и переноса чего-либо с одной системы на другую.
Кроме того, более 80% внутренних перевозок в Нидерландах приходится на автомобильный транспорт. В России в 2008 году доля грузооборота автомобильным транспортом в общем грузообороте, без магистрального трубопроводного и морского транспорта, составила всего около 10% (источник: табл. 2.5 «Транспорт в России. 2009». Росстат). И здесь, как мы предполагаем, у «аналога» и России принципиально разные проблемы. Они, образно, уже «заасфальтировали территорию» страны, и проблема у них не в развитии, а в содержании и совершенствовании дорог. У нас для преобладающей части территории, помимо актуальности ремонтов и реконструкции существующих, очень важным является строительство новых дорог. И если содержание сети дорог оказалось возможным решать в Нидерландах введением универсального налога за километр пробега, то в регионах России, где густота автомобильных дорог мала, а транспортные потоки часто низкие, либо в экономически развивающихся регионах, где дорог практически изначально нет и не с кого взимать плату, но значимость этих территорий для страны велика (например, регионы Сибири, Севера и Арктики РФ)*, такое предложение указывает на непонимание либо на нежелание авторов развивать социально-экономическую систему.
А главное – это противоречит документам, определяющим социально-экономическое развитие страны, далее именуемых документами
[6, 7, 8]. Да и Нидерланды ещё не располагают опытом, положительно характеризующим достигнутые результаты от перехода на указанную схему – ведь перешли-то они на неё только с 1 января 2011 года.
Однако, слепо копируя, уже рекомендуется принятие долгосрочной программы перехода на схему «Pay-as-You-Go Tax».
О нечувствительности к росту инвестиций
в дорожное хозяйство
«В материалах не раскрыто» – что под этим понимается? Видимо, то, что экспертная группа определила понятием «чёрная дыра экономики, нечувствительная к росту инвестиций». То есть, сколько ни направляй инвестиций в дорожную отрасль, всё пропадает, экономика не получает отдачи. Безграмотность заявленного для специалистов достаточно очевидна. Можно рассуждать только о величине эффективности инвестиций в системообразующую инфраструктуру, но это уже другая постановка вопроса.
Учитывая важность данного заявления, кратко отметим. Непосредственно или косвенно эффективность инвестиций в развитие и совершенствование сети автомобильных дорог отражена в многочисленных работах, в т. ч. в указанных [1-6]. Большой аналитический материал, характеризующий эффективность инвестиций в дорожное хозяйство как меры противодействия экономическому кризису приведён в работе О. В. Скворцова [9]. Но это макроэкономические оценки. Приведём конкретный, локальный пример эффективности инвестиций в строительство автомобильной дороги г. Ханты-Мансийска – п.Талинка, выполненный в 2001 г. Эта дорога, согласно Транспортной стратегии РФ на период до 2030 года, входит в состав Северного широтного коридора Пермь – Ивдель – Ханты-Мансийск – Томск, в свою очередь формирующего маршрут федерального значения «Северо-Запад-Сибирь» (Санкт-Петербург – Котлас – Сыктывкар – Пермь – Ханты-Мансийск – Томск).
Учёту подлежали только эффекты изменения экономической оценки ресурсов нефти и рентабельности цен на нефть от обеспечения автотранспортной доступности территорий нефтедобычи в районе строительства автомобильной дороги. Ограниченность объёмов статьи исключает возможность привести карты изменения экономической оценки ресурсов и рентабельных цен на нефть по территории, тяготеющей к автомобильной дороге, рассмотреть другие составляющие экономической эффективности. Укажем только, что оценка выполнена при существующей на начало двухтысячных годов цене нефти 22,5 – 28,0 долларов за баррель. Основные выводы при оценке заключались при инвестициях в объёме около 5 млрд. рублей (в ценах 2001 года) в строительство 170 км автомобильной дороги и мостового перехода через реку Иртыш, изменения доходов, в интервале указанных цен на нефть, бюджетов разных уровней составили от 59,8 до 74,4млрд.
рублей, а доходов нефтедобывающих компаний – от 68,0 до 75,9 млрд. руб. При этом изменение рентабельного потенциала в нефтедобыче определялось в 50,3 млн. тонн нефти. Оценка мультипликативного экономического эффекта от строительства дороги, требовавшая дополнительных исследований с разработкой соответствующей экономико-математической модели, не проводилась. Безусловно, этот эффект значительно должен быть выше, особенно с учётом роста цен на нефть. Но и при кратно более низких ценах на нефть, и только от развития нефтяного сектора экономики, ожидаемые доходы в 25 – 30 раз превышали объём инвестиций в строительство дороги. И если это «чёрная дыра экономики», то почему экспертная группа не указала куда следует перенаправлять инвестиции.
Конечно, можно предположить, что экспертная группа не знакома с государственными документами, определяющими значение транспорта и автомобильных дорог в социально-экономическом развитии страны, что сложно ей понять (об оппонировании уже не говорим) имеющиеся аналитические материалы, тем более выполнить экономико-математическое моделирование и определить экономическую эффективность инвестиций. Но оценки, данные руководителями государства, транспортной отрасли, регионов, роли автомобильных дорог в социально-экономическом развитии страны игнорироваться, как нам представляется, не должны. В качестве примера отметим – из заседания Государственного совета РФ (29 октября 2003 года, Большой Кремлёвский дворец, Александровский зал, председательствует Президент РФ В. В. Путин):
– из выступления министра транспорта России С. О. Франка: «Автомобильные дороги – это не только коммуникация. Их наличие увеличивает стоимость земель и недвижимости, инвестиционный рейтинг регионов и всей страны. Развитые дороги – это совсем другая доступность и другие ценообразование, здравоохранение, культура. Поэтому финансирование развития дорог и финансирование социальных программ – это векторы однонаправленные. Нельзя забывать и о том, что дорожное строительство создаёт сотни тысяч рабочих мест»;
– из выступления губернатора Хабаровского края В. И. Ишаева: «Опыт развития ряда государств показывает, что экономики этих государств выходили из кризиса, делая упор на развитие дорожного строительства. У нас почему-то сейчас совершенно иная ситуация. Ежегодно снижается финансирование этой отрасли, при этом снижаются инвестиции в экономику, сокращаются рабочие места, налоги и так далее».
Так почему же вопреки всему экспертная группа заявляет о «чёрной дыре»? Только для того, чтобы на этом основании, а другого ничего не представлено, привести к изменению существующего механизма финансирования развития и совершенствования сети автомобильных дорог.
Но прежде чем перейти к рассмотрению предлагаемого механизма финансирования, остановимся на том, чего нет в материалах. А в них проигнорированы роль и место научно-технического прогресса в развитии и совершенствовании сети автомобильных дорог. Это противоречит как системным свойством, так и документам, определяющим социально-экономическое развитие страны. Документы, отмечая существующее состояние транспорта как инфраструктурного ограничения социально-экономического развития страны, при проектировании, строительстве, ремонте и содержании дорог, организации транспортных потоков требуют широкого внедрения современных инновационных технологий. Собственно, развитие и совершенствование сети автомобильных дорог не может идти без инноваций. Это системное свойство – оно внут-ренне, имманентно присуще любой развивающейся системе. Без инноваций в лучшем случае может быть рост, но не развитие. А обеспечить «требуемый рост» сети дорог существующими техническими решениями невозможно – не хватит ресурсов. Ведь любая система развивается за счёт «свободной» полезной мощности, которая направляется на дальнейшее развитие. И именно наука выступает здесь как сила, постоянно революционизирующая различные виды деятельности, включая и дорожную. Необходима инновационная активность, развитие ключевых технологий, науки, качества образования, повышение престижности научной, инженерной деятельности и т. д. Без научно-технического прогресса невозможно решить проблемы развития и совершенствования сети автомобильных дорог, в т. ч. снижения стоимости и повышения эффективности инвестиций в строительство дорог. Дополнительно отметим только, что проект «Инновационная Россия – 2020» (Стратегия инновационного развития РФ на период до 2020 года) содержит разделы: «Инновационный человек», «Инновационный бизнес», «Эффективная наука», «Инновационное государство», «Участие в глобальной инновационной системе» и т. д. Однако всё это в рассматриваемых материалах отсутствует.
И здесь необходима разработка комплекса мер, направленного на инновации в развитие и совершенствование сети автомобильных дорог, отвечающего требованиям документов, определяющих социально-экономическое развитие страны. При этом должны быть определены показатели «технологического сдвига», обеспечиваемые научно-техническим прогрессом. Именно поэтому Президент РФ Д. А. Медведев и Председатель Правительства РФ В. В.Путин указывают на важность инноваций в социально-экономическом развитии страны.

К финансированию дорожной
отрасли
Как исходное положение отметим «Совокупные платёжные обязательства автовладельцев должны быть поэтапно повышены до уровня покрытия совокупных затрат бюджетной системы РФ на все виды дорожных работ за вычетом ассигнований на политически мотивированные дорожно-мостовые объекты общегосударственного значения» (из материалов экспертной группы №19).
Транспорт относится к важнейшей системо-образующей инфраструктуре в любой социально-экономической системе. Следовательно, анализ (как метод исследования) ситуации на транспорте требует системного перехода – от общей оценки ситуации в социально-экономической системе к последующему разложению на части, выявлению их свойств, состава, взаимодействия и т. д. Вместо этого в материалах приведены разрозненные фрагменты. Известно также, что обобщёнными средствами управления являются знания, информация и деньги (силовая компонента). При этом последнее относится к нижнему уровню управления. Без знаний и соответствующего информационного обеспечения любое финансирование не эффективно. И сводить «к ключевой развилке транспортной политики», как это представлено в материалах, только объём финансирования без оценки результатов последствий в социально-экономической системе, соответствия их с целями, задачами, приоритетами и
направлениями перехода к инновационному социальноориентированному типу экономического развития России, определённых документами, по меньшей мере, странно. Кратко рассмотрим это.
Существующая транспортная система не соответствует политическим, экономическим и социальным потребностям общества. Это отражено в многочисленных документах. Часть из них указана [1-6]. Не останавливаясь на их рассмотрении, подчеркнём только, как очень важное, что Россия, относительно экономически развитых стран, имеет не только малую связанность транспортными коммуникациями секторов экономики и социальной сферы, низкие скорости транспортных потоков, но и крайне невысокие темпы повышения связанности (за счёт строительства новых коммуникаций), а также тенденцию к снижению скоростей транспортных потоков. Последнее – очень важный в определенной мере интегральный показатель, характеризует замедление процессов в экономике и социальной сфере. С системных понятий, замедление, а в пределе – остановка процессов, характеризует старение и разрушение системы. В экономике – рост удельных энергозатрат на транспорте и снижение скоростей транспортных потоков ведёт к увеличению транспортной составляющей в стоимости товаров, услуг и замедлению скоростей оборачиваемости капитала, а следовательно, не только не обеспечивают привлечение инвестиций, но, напротив, способствуют «уходу» свободных финансовых средств на другие, экономически более привлекательные территории.
Известно и то, что взаимодействие секторов экономики и объектов социальной сферы в процессах самоорганизации должно носить целенаправленный и взаимосогласованный характер, приводящий, как правило, к значительному превышению их раздельного суммарного потенциала. Это характеризует эмерджентность и сверхаддитивность их нелинейного сложения. Именно развитие транспортной инфраструктуры и должно обеспечивать пространственно-временное соответствие взаимодействий между ними. Концент-рируя по определённым направлениям транспортные потоки, определяя экономические и социальные связи, изменяя плотности и скорости потоков, транспорт неизбежно должен приводить к достижению нелинейных эффектов. Этим объясняется системообразующая роль транспорта, направленная на достижение эффекта синергии в самоорганизующихся системах. Формирование эффективной транспортной инфраструктуры возможнго только при учёте:
– принципов дополнительности, компромиссов (согласительных процедур, например, государственно-частного партнёрства) и конкуренции;
– реализации долговременных капиталоёмких инвестиционных проектов;
– достижения эффекта, в первую очередь не на транспорте, а в самоорганизующихся системах.
Здесь уместен пример, приведённый Г. А. Гольцем из работы П. Георгиевского и Н.Гиацинтова «… для обеспечения существования железных дорог необходимо поддержать равновесие между расходами и доходами предприятия, в интересах же государства передвижение грузов должно обходиться, возможно, дешевле, окупать расходы, но не может служить средством для обогащения частных лиц; тарифы должны постоянно приспосабливаться к изменяющимся в обществе условиям. Тарифная система должна быть построена таким образом, чтобы служить не средством достижения возможно большего барыша, а, главным образом, средством социального развития страны». Изложено это еще в 1887 году [10]. Отмеченное, применительно к автомобильным дорогам общего пользования, в современных условиях должно регулироваться государством в рамках Налогового и Бюджетного кодексов страны.
Конституцией Российской Федерации в стране гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, поддержка конкуренции, право свободного перемещения по стране (п.1 ст.8, п.1 ст.27). При этом ст.8 входит в главу 1 «Основы конституционного строя», а ст. 27 – в главу 2 «Права и свободы человека и гражданина» и согласно ст.16 и 64 Конституции РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Эти положения предметно изложены в ст.28 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ…», определяющей право граждан на свободное и бесплатное осуществление проезда транспортных средств, перевозку пассажиров, грузов по автомобильным дорогам общего пользования. Как уже указывалось, автомобильные дороги общего пользования относятся к системообразующей инфраструктуре, способствующей созданию основного эффекта не на «колесе», а в связываемых секторах экономики и социальной сфере. Тем самым развитие и совершенствование сети автомобильных дорог общего пользования попадает под общесистемное управление и относится к функциям государства. Исполнение функций государства предусматривается финансовым обеспечением посредством соответствующей формы образования и расходования денежных средств (п.1 ст.8 Налогового кодекса РФ, ст.6 Бюджетного кодекса РФ и по финансированию дорог дополнительно закреплено ст.179 о дорожных фондах).
Основной объем представленных материалов и времени доклада руководителя экспертной группы №19, их обсуждения на заседании общественного совета заняли предложения, определяющие «…весьма тяжёлые для населения и бизнеса «непопулярные меры», связанные, в частности, со значительным ростом цены владения транспортными средствами и транспортных тарифов», а также «повышение в 2012-2015 гг. акцизов на моторные топлива в размере не менее чем 7-8 рублей в расчете на 1 литр» (соответственно, стр.6, 12 материалов). Собственно, это главное, что представлено в материалах. Однако нельзя не отметить несколько непроизвольно возникающих в связи с этим вопросов:
А. Если предложения тяжёлые и непопулярные для населения и бизнеса, для кого они популярны и кому представляют (раз предлагаются) интерес? Ответа на него в материалах нет.
Б. Что будет достигнуто в 2020 году за счёт принятия тяжёлых и непопулярных предложений. Достигаются ли в результате:
– конкурентные преимущества страны в сфере транспорта;
– формирование новых центров социально-экономического развития, в т. ч. в Сибири, на Севере и Арктике, опирающихся на развитие транспортной инфраструктуры;
– формирование современной товаропроводящей сети на территории России (приведено из документов) и т. д.
И если всё это в части опережающего развития сети автомобильных дорог достижимо, то следовало привести подтверждающие, хотя бы макроэкономические, расчёты. Если нет – то указать на цену последствий от этих тяжёлых и непопулярных для населения и бизнеса предложений. В противном случае это популизм авторов представленных материалов, предлагающих быстрое и простое решение очень сложных социально-экономических проблем.
С развитием социально-экономических систем идёт возрастание государственных потребностей. Это было определено еще в 1892 году немецким экономистом
А. Вагнером как закон о постоянном возрастании государственных потребностей, который подтверждён динамикой процесса прошедшего периода. Развитие социально-экономических систем объективно ведёт к росту государственных
потребностей (необходимость решения государством социальных задач, системообразующих инфраструктур, регулирования природопользования и т. д.), если в основу класть принципы сохранения целостности государства и социально-ориентированный тип экономического развития, как это определено в документах. А требуемые объёмы финансирования для развития сети автомобильных дорог в России решить за счёт «универсального налога» за километр пробега и увеличения стоимости моторного топлива невозможно. Чтобы достичь густоты дорог даже наполовину меньшей, чем в Китае, нужно построить около миллиона километров автомобильных дорог. Как это обеспечить за счёт «универсального налога» за километр пробега и увеличения стоимости моторного топлива, экспертная группа не указывает. Тем более, значительная часть дорог должна строиться на экономически развивающихся территориях, где либо отсутствуют те, с кого можно «взять универсальный налог» и дополнительные средства за счёт увеличения стоимости моторного топлива, в связи с отсутствием транспортных потоков, либо они будут заведомо малы и не соответствовать решению задач развития.
Транспортная инфраструктура не может назначать себе цели и определять механизм финансирования, необходимый для их достижения. Это должно решаться на иерархически более высшем уровне, определяющем развитие социально-экономических систем (общесистемные задачи, общеотраслевое планирование и т. д.). Именно здесь должны обосновываться требования к транспортной инфраструктуре, соответствующие необходимому развитию социально-экономической системы, а также определяться нужные для этого ресурсы (либо их механизм формирования). Примером такого механизма финансового обеспечения развития и совершенствования сети автомобильных дорог являлись ранее существовавшие целевые дорожные фонды. Целевые дорожные фонды (при их достаточности) позволяют вести не только опережающее, относительно секторов экономики и социальной сферы развитие сети дорог, но и проводить его на основе инновационных технологий, без чего, если строго относиться к понятию «развитие», оно идти не может. При соответствующем законодательно-нормативном обеспечении, целевые дорожные фонды позволяют формировать систему мер долгосрочного планирования развития и совершенствования сети автомобильных дорог, включая выполнение проектно-изыскательских и научно-исследовательских работ, развитие отечественной базы стройиндустрии и дорожного машиностроения, целевой подготовки кадров и т. д., создавая тем самым и стабильность в деятельности дорожной отрасли (справочно отметим, что деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс, а, следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является её осознанность). А существующее понятие дорожной деятельности, сведённое к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, не отвечает приведённому выше понятию (ст.3 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации…»). За пределами дорожной деятельности согласно закону, например, остались наука, образование и управление.
В документах, определяющих дальнейшее развитие экономики и социальной сферы страны, к числу ограничений, сдерживающих развитие, отнесено отсутствие современной транспортной инфраструктуры. При этом транспорт включён в число крупнейших сис-темообразующих отраслей, тесно связанных с секторами экономики и социальной сферы. Одновременно в них подчеркивается, что при инновационном развитии экономики:
– транспортная система должна развиваться опережающими темпами по сравнению с отраслями экономики и социальной сферой, снимающими инфраструктурные ограничения с перспектив их развития;
– переход к новой модели пространственного развития экономики, включающей в себя формирование новых центров социально-экономического развития, невозможен без развития транспортной инфраструктуры;
– необходимо формирование современной товаропроводящей сети и новых транзитных транспортных магистралей, транс- и евроазиатских транспортных коридоров с интегрированной сетью транспортно-логистических комплексов, обеспечивающих развитие интермодальных перевозок и предоставление широкого спектра конкурентоспособных услуг;
– развитие транспорта должно идти в тесной взаимосвязи с направлениями и масштабами социально-экономического развития;
– требуется создание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства в достижении поставленных целей развития;
– необходимо повышение роли государства и активная позиция органов государственной власти в совершенствовании транспортной системы.
Рассматриваемые материалы не содержат предложений, направленных на решение отмеченных задач, а приведённые сценарные варианты (инерционный, умеренный и модернизационный) не содержат также показателей, характеризующих соответствующее им развитие и совершенствование сети автомобильных дорог, оценку влияния на социально-экономическое развитие страны, предложений по «взаимо-увязанному» развитию транспортной инфраструктуры в регионах. Приведём пример этому. Общие задачи по развитию транспортной инфраструктуры страны, применительно к северным территориям Уральского федерального округа, требуют развития здесь транспортной инфраструктуры, обеспечивающей:
– усложнение структуры экономики, роста экономической интеграции с другими регионами за счёт повышения связанности секторов экономики;
– расширение сферы хозяйственного освоения территории и получение доступа к новым источникам природных ресурсов (нефтяным, лесосырьевым, минерально-сырьевой базе Приполярного и Полярного Урала, Арктики);
– повышение роли региона как связующего, занимающего очень важное пространственное положение в формирующейся общенациональной транспортной системе;
– снижение издержек в производственном секторе экономики (уменьшение затрат на транспорте, повышение скоростей транспортных потоков или товародвижения, делающих территорию инвестиционно привлекательной);
– повышение уровня занятости и создания более комфортных условий жизни населения, в том числе за счёт повышения мобильности населения, возможности формирования регионального рынка труда, транспортной доступности различных видов медицинской помощи, образования, спорта и культурных ценностей.
В результате – материалы не соответствуют требованиям документов и не позволяют создать систему взаимоувязанных мероприятий (страна – регион – субъект РФ – муниципальное образование), а также совершенствовать взаимоотношения между государством и бизнесом. Иными словами – исключают возможность построения иерархического вектора целенаправленного развития и совершенствования сети автомобильных дорог как системообразующей инфраструктуры, отвечающей целеполаганию социально-экономического развития страны.

Литература
1. «Программа совершенствования и развития автомобильных дорог РФ
«Дороги России» 1995-2000 гг.» (Президентская программа).
2. «Концепция государственной транспортной политики РФ», одобренная
Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. №1143.
3. «Государственная концепция создания и развития сети автомобильных дорог в РФ», одобренная Постановлением Правительства РФ от 17 апреля 1999г. №438.
4. Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», утверждённая Постановлением Правительства РФ от
15 декабря 2001 г. №848.
5. Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010 – 2015 годы)», утверждённая Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2008 г. №377.
6. «Транспортная стратегия РФ на период до 2030 года», утверждённая Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. №1734-р.
7. «Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года», утверждённая Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября
2008 г. №1662-р.
8. «Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года», утверждённая указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. №537.
9. Скворцов О.В. Инвестиции в дорожное хозяйство – мера противодействия экономическому кризису. Транспорт РФ, СПб, №3-4, 2009.
10. Гольц Г.А. Культура и экономика России за три века, XVIII-XXв.в. Том 1. Менталитет, транспорт, информация (прошлое, настоящее, будущее). Сибирский хронограф. Новосибирск, 2002 г.