Главная | Архитектура и строительство | Статьи | Официально | Минимальная цена контракта и наиболее выгодное предложение для заказчика - понятия совершенно разные

Официально

Минимальная цена контракта и наиболее выгодное предложение для заказчика - понятия совершенно разные

О. СКВОРЦОВ, лауреат Государственной премии СССР, заслуженный строитель Российской Федерации, президент НП дорожных проектных организаций "РОДОС"

История развития системы торгов в России
Интересно, что ещё в царской России (мне однажды в руки попала тендерная документация на строительство железной дороги начала 20 в.) работали по стандартам, сходным с теми, по которым сейчас размещаются госзаказы во всех развитых странах. История организации подрядных торгов насчитывает более двух столетий. Первый закон по регулированию федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 году. Аналогичные законы в XIX веке были приняты и в России. В современной России подрядные торги начали проводиться с конца 90-х годов. В дорожной отрасли этот процесс начался несколько раньше - с 1994 года, с торгов по дорожным проектам, финансируемым Всемирным банком. Дорожники были первыми в стране, кто перешёл на систему подрядных торгов. Эта система базировалась на западных стандартах и позволяла при снижении стоимости издержек заказчика получать более высокие показатели качества работ, внедрять новые технические решения и доказала на практике свою эффективность.
Современное законодательство в области госзакупок большинства зарубежных стран достаточно схоже. В его основу положен типовой закон Юнситрал "О закупках товаров (работ) и услуг", созданный в своё время Комиссией ООН по праву международной торговли (Юнситрал) для создания более эффективных средств для государств, разрабатывающих и обновляющих своё законодательство в области закупок и гармонизации этого процесса.
Типовой закон Юнситрал составлен на основе интеграции наилучшего Sheikh_Zayed_Road_on_28_December_2007мирового опыта различных стран, накопленного годами при осуществлении государственных закупок товаров и услуг. Этот закон является "рамочным", поскольку в нём не содержатся все правила и положения, которые могут потребоваться для осуществления этих процедур в конкретном государстве. Наша страна также подписалась под ним.
Однако мы идём, как обычно, своим путем. Вместо торгов на дорожные работы, как это принято во всех странах, - несозданный продукт, хотя само понятие "аукцион" подразумевает наличие предмета продажи и возможность оценки его потребительских свойств. Цена на аукционе вторична, а у нас, наоборот, на аукционе мы торгуем ещё не созданным продуктом с неизвестными свойствами.
Зарубежный опыт
В странах Запада участник торгов обязуется выполнить работу в соответствии с проектом и условиями контракта за конкретную цену. Мы так и делали, когда проводили первые торги в 90-е. А сейчас у нас торгуется только цена. Результаты работы не учитываются и остаются вне поля зрения.
В других странах заказчик вправе определить способность подрядчика выполнять тот или иной вид работ с учётом имеющегося у него опыта осуществления подобных проектов, технической оснащённости, кадрового потенциала. Причём в материалах торгов претендент должен доказать свою способность выполнить контракт. На Западе есть такое понятие - допуск к торгам. Это первый этап, когда компетентная комиссия рассматривает заявки и решает, кого допустить, а кого снять с торгов. Дальнейшее рассмотрение заявок и оценка предложений производятся только по заявкам, прошедшим эту процедуру допуска, которая детально регламентирована законодательством, что обеспечивает прозрачность процедур и сводит до минимума влияние человеческого фактора на выбор победителя торгов.
На Западе подробно регламентированы квалификационные требования к исполнителю: наличие оборудования, сертификатов качества менеджмента, используемой техники и т. п. Это обеспечивает заказчику гарантии качества работ, в то время как у нас в стране установление каких-либо квалификационных требований к участникам торгов не допускается.
Есть в практике международных торгов и такое понятие - встречное предложение. Закон позволяет участнику торгов подать встречное предложение, улучшающее проектное решение, и это учитывается при подведении итогов торгов. Таким образом, за рубежом создана система стимулирования инноваций ещё на стадии проведения торгов. А у нас какие-либо стимулы в этой области отсутствуют, наоборот, внедрение всего нового становится не выгодным исполнителю.
В Соединенных Штатах в стоимость контрактов входит не только цена работ, а плата за каждый день ограничения движения по дороге. Причем доля этого фактора в общей цене контракта на дорогах с интенсивным движением весьма высока. Это, естественно, стимулирует подрядчика выполнить работы в короткие сроки. У нас таких стимулов нет и нет необходимости сокращать сроки ограничения движения. Расплачиваются за это пользователи дорог, простаивая часами в пробках.
На Западе, в отличие от нас, система госзакупок социально ориентирована и служит одним из инструментов проведения государственной социальной политики. В контрактные обязательства победителя торгов обычно включаются социальные гарантии, требования к подготовке кадров, безопасности работ.
Система госзакупок в развитых странах, кроме этого, инструмент проведения государственной политики, поощрения компаний, внедряющих передовые технологии.
Весьма принципиальной разницей с российской практикой является осуществление контроля за выполнением работ не только в момент заключения контракта, но и до полного его завершения. У нас эти вопросы остаются вне поля зрения, в итоге систематически имеют место случаи, когда в ходе исполнения работ выясняется неспособность победителя торгов выполнить контракт. Процедура замены такого нерадивого подрядчика очень сложна, что приводит к срыву сроков исполнения государственных программ и приносит миллиардные убытки государству.
Как можно снижать в ходе торгов стоимость, что у нас часто случается, в два раза, когда себестоимость строительно-монтажных работ в дорожной сфере снижается на 50%, то есть, в конечном итоге, это приводит к экономии на всём, прежде всего на материалах и, как следствие - к низкому качеству работы.
Наивно думать, что полное исполнение проекта обеспечит гарантии качества. Состав нашей проектной документации не содержит жёстких технологических требований, как это принято за рубежом, где составляются так называемые технические спецификации, регламентирующие качество применяемых материалов, технологию работ и процедуры их приёмки. У нас этого нет, поэтому исполнение проекта у нас имеет большой "люфт", который подрядчик, как правило, использует в своих интересах, в ущерб качеству.
В других станах необоснованное снижение цены интерпретируется как демпинг и жестоко карается исключительно высокими штрафами. За этим очень внимательно следят. В странах Евросоюза снижение в ходе торгов цены на 10-15% должно быть обосновано, иначе подрядчик будет снят с торгов и оштрафован на крупную сумму. У нас, наоборот, он будет победителем торгов.
Критерии для оценки подрядчиков
Дешёвые дороги - это существенный рост затрат на содержание. Практика проведения торгов на дорожные работы путем аукциона существует только в нашей стране. В США лишь в 37% случаев минимальная цена подряда играет решающую роль. А, как следует из нашего закона, основной целью торгов является получение минимальной цены контракта, в то время как в мировой практике - наиболее выгодное предложение для заказчика. Следствием целей торгов являются и соответствующие критерии выбора победителя. Минимальная цена контракта и наиболее выгодное предложение для заказчика - понятия совершенно разные. Наиболее выгодное предложение для заказчика не сводится к оценке только ценового фактора. Это понятие должно включать и оценку качественных характеристик работ и услуг, а также последующих эксплуатационных расходов. При этом цели торгов рассматриваются гораздо шире, чем снижение единовременных затрат при выполнении дорожных работ.
Приведу пример: стоимость проектных работ - три процента от строймонтажа, можно снизить стоимость проектной работы, но, как показывает практика, тогда цена монтажа сразу возрастает процентов на 20. Только в строительной отрасли ущерб от аукционов - триллионы рублей.
В начале этого тысячелетия сначала в США, а затем и во всех развитых странах начал внедряться новый подход к управлению транспортной инфраструктурой, ориентированный, в первую очередь, на интересы пользователей и получивший название Transportation Asset management (управление имуществом транспортной инфраструктуры). Этот подход, заимствованный из практики управления крупными частными компаниями, совмещает инженерные принципы и математическое моделирование с практикой бизнеса экономической теории и даёт возможность упростить и лучше организовать логический подход к принятию решений. Практическое использование Asset management создаёт основу для краткосрочного и долгосрочного планирования инвестиций. В настоящее время используется при управлении автомобильными дорогами, автомобильными перевозками и авиацией. Существенным отличием от применяемых у нас в стране методов экономической оценки управленческих и проектных решений, включая оценку и результатов торгов, является стоимостный анализ всех затрат за период жизненного цикла сооружения, включая издержки пользователей автодорог, минимизация которых и является конечной целью для принятия управленческого решения. Этот метод, теоретические основы которого, кстати, были разработаны в СССР ещё в 60-е годы профессором МАДИ Е. Н. Гармановым, получил за рубежом название "стоимостный анализ жизненного цикла" (Life-Cycle Cost Analysis) и применяется практически во всех странах, кроме России. У нас он назывался "метод приведённых затрат" и применялся в 70-е годы для оценки эффективности проектных решений до выхода постановления ЦК и СМ СССР "О снижении стоимости строительства", которое, следуя лозунгу "экономная экономика", сконцентрировало усилия на снижении стоимости именно строительства, а не всех остальных издержек. Эффективность применяемого в настоящее время за рубежом подхода к управлению транспортной инфраструктурой подтверждена практикой. Цена вопроса может исчисляться триллионами рублей. Так, например, согласно докладу Федеральной дорожной администрации США, использование этой системы за счёт сокращения расходов на эксплуатацию автомобильных дорог позволило сэкономить за 10 лет 1 трлн долл. США.
Хочется надеяться, что сейчас, когда на совещании, посвященном повышению эффективности строительства и эксплуатации автомобильных дорог в Российской Федерации проведенном в г. Твери, из уст председателя В. В. Путина прозвучало поручение о подготовке предложений по установлению порядка оценки проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт автомобильных дорог по приведенным затратам за период жизненного цикла объекта, этот подход будет распространён и на систему госзакупок.
Ещё одной особенностью отечественной системы торгов, не имеющей аналогов в мире, является запрет на включение в конкурсную документацию требований к квалификации участника размещения заказа, наличию опыта работы, требований к его деловой репутации, наличию у участника производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения контракта. Проведение торгов при отсутствии требований к участнику размещения заказа, отсутствии процедуры предквалификации, а также возможности отклонять предложения с демпинговыми (аномально низкими) ценами резко увеличивает риски заказчика и не приносит экономии бюджетам, зато может привести к непредсказуемым результатам, которые проявятся в ближайшие годы.
Строительство таких технически сложных объектов, как мосты, туннели, автомобильные дороги, от надёжности и безопасности которых зависит жизнь десятков тысяч людей, и аварии, которые могут нарушить нормальную жизнедеятельность целых регионов, что особенно характерно для условий нашей страны с огромными территориями и неразвитой дорожной сетью, обеспечивается соответствующей квалификацией инженеров, строителей и проектировщиков, которые должны иметь необходимое образование и опыт работы. Допускать к этим работам организации, не отвечающим таким требованиям, крайне опасно и недопустимо. Во всех странах мира это уже давно поняли, и законодательство любой цивилизованной страны имеет механизмы, ограничивающие допуск к выполнению проектных и строительных работ на этих объектах. В большинстве стран это делается через механизм допуска к торгам.

 

 

 
 
 
Баннер
Баннер
Баннер
Баннер
Закрыть

У нас новый сайт!

Вся актуальная информация на новом сайте!

idsmedia.ru

Перейти